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Derecho civil español

Una Ley Orgánica en el derecho español bajo la actual Constitución Española de 1978 debe ser aprobada por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (no sólo por la mayoría de los votantes). La Constitución Española especifica que algunas áreas del derecho deben ser reguladas por este procedimiento, como las Leyes de Desarrollo de los Derechos y Libertades Fundamentales contenidas en la sección primera del Capítulo Segundo del Título I de la Constitución, que fue la base de los Estatutos de Autonomía de las distintas comunidades autónomas de España. Antes de la Constitución de 1978 este concepto no tenía precedentes en España, pero se inspiró en un concepto similar de la actual Constitución francesa de 1958, que estableció la Quinta República francesa[1].

El artículo 81.1 de la Constitución Española dice: “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución”[2].

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Se prevé que las administraciones autonómicas y municipales conserven las facultades que les confiere la legislación vigente en la “gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que consideren necesarias en el marco de las órdenes directas de la Autoridad Competente a los efectos del estado de alarma” ( art. 6).

El art. 7 del Real Decreto establece una “limitación” a la libertad de circulación de las personas (garantizada por el art. 17 de la Constitución). Según el mismo, los ciudadanos sólo pueden circular por las vías de uso público para realizar determinadas actividades, fundamentalmente (al margen de causas de fuerza mayor o situaciones de necesidad) para satisfacer sus necesidades básicas, desplazarse al lugar de trabajo para realizar su prestación laboral, profesional o empresarial y regresar al lugar de residencia habitual.

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Además, se prevén ciertas obligaciones para los “operadores críticos de servicios esenciales” (art. 18: adopción de medidas para garantizar la prestación de dichos servicios, incluso por parte de operadores no críticos si son imprescindibles para asegurar el abastecimiento de la población y los propios servicios esenciales; no se definen los servicios que deben considerarse esenciales) y para los “medios de comunicación públicos y privados” (art. 19: obligación de insertar los mensajes, anuncios y comunicaciones que las autoridades delegadas competentes o las administraciones autonómicas y locales consideren necesario emitir).

Preámbulo español

Algo a lo que sin duda ha contribuido el Tribunal Constitucional con una jurisprudencia que ha permitido una interpretación de estas categorías excepcionales dentro del prisma de un Estado constitucional moderno. Así ocurrió con la sentencia del Tribunal Constitucional en relación con la aplicación del art. 155 del TS, y creo que esta es también la orientación definitoria de la reciente sentencia sobre la declaración del estado de alarma en esta pandemia. Ni la ley de Emergencia prevista en el art. 116 SC, ni el art. 155 SC que incluye la coacción federal son ese “botón nuclear” que puede hacer estallar el Estado constitucional. En un Estado de Derecho democrático como el que define la Constitución española, por muy grave que sea el peligro que corre el Estado, no hay un soberano desnudo que decida la excepción, ni se suspenderá la Constitución sin garantías.

En cualquier caso, tratemos de reconstruir las pautas establecidas por el Tribunal Constitucional. El objeto principal de la controversia planteada ante el Tribunal Constitucional fue la decisión del Gobierno de confinar a la población para responder a la pandemia. El Gobierno adoptó esta medida decretando el estado de alarma. Sin embargo, la Constitución española sólo permite la suspensión de derechos en el marco de un estado de excepción o de un estado de sitio. La cuestión constitucional era: ¿el confinamiento de la población era una limitación intensa de la libertad que podía adoptarse en el estado de alarma o era una suspensión que sólo podía adoptarse en el marco del estado de excepción? Y, en este último caso, ¿era posible decretar el estado de excepción para hacer frente a una pandemia? La respuesta del Tribunal Constitucional ha sido que el confinamiento era inconstitucional porque una medida tan incisiva en la libertad de circulación no puede considerarse como una mera limitación, sino que, materialmente, habría supuesto una suspensión.

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Código penal español de 1889

El control de la emergencia, en efecto, debe encomendarse a una pluralidad de órganos de diversa naturaleza. Ello permite, en primer lugar, la extensión efectiva del control a todos los intersticios del concepto de emergencia, cualquiera que sea la naturaleza y el alcance de la medida en que se concrete. La distinta naturaleza de los órganos de control permite, en segundo lugar, afrontar el control de las medidas de emergencia desde perspectivas muy diferentes. La multiplicidad de órganos de control, en tercer lugar, dificulta los posibles intentos de dominar o silenciar todas las reacciones contra los posibles abusos en la invocación injustificada de la emergencia, o en la concreta adopción y determinación del alcance de cada una de las medidas de esta naturaleza.

Algo ligeramente distinto ocurre con la prórroga del estado de alarma: esta función también corresponde al Gobierno a través de un Real Decreto, que también tiene valor de ley reglamentaria. Sin embargo, el Gobierno debe contar con la autorización expresa del Congreso de los Diputados, que puede establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga[5]. De ahí que esta autorización no sea (o, al menos, no sólo) una medida de control político, pues, como veremos más adelante, la voluntad del Congreso coincide con la del Gobierno para decidir sobre la conveniencia o no de la prórroga, así como sobre “el alcance y las condiciones” vigentes durante el estado de alarma prorrogado.